SOCIOLOGÍA RURAL: Soberanía alimentaria y agricultura familiar

Soberanía alimentaria y agricultura familiar
Oportunidades y desafíos del caso argentino

Mabel Manzanal 

Fernando González

En la actualidad el mundo atraviesa una crisis alimentaria de grandes proporciones. El informe 2009
sobre el estado de la inseguridad alimentaria de FAO estima que “hay 1.020 millones de personas subnutridas en todo el mundo. Esta es la mayor cifra de personas hambrientas desde 1970 y significa un empeoramiento de las tendencias insatisfactorias presentes ya antes de la crisis económica” (FAO, 2009).1
Para el caso de la Argentina, este trabajo plantea algunas disyuntivas e hipótesis acerca de la posibilidad de una relación virtuosa entre soberanía alimentaria y agricultura familiar. Se vislumbra en esta cuestión un futuro con amplias y diversificadas demandas sociales, económicas, políticas, culturales e institucionales resultantes de: (a) la crisis alimentaria en el nivel mundial; (b) el mayor reconocimiento que la agricultura familiar (AF) está adquiriendo; (c) la presencia de un Mercosur con potencialidad en la producción de alimentos y con predominio de agricultores familiares; y (d) la existencia de realidades nacionales frecuentemente surcadas por conflictos internos resultantes de demandas insatisfechas, muchas de ellas provenientes, precisamente, del ámbito de la AF y asimismo de población con riesgo alimentario.
En el ámbito del Mercosur se está dando con mayor intensidad un proceso de discusión y conformación de políticas públicas, nacionales e internacionales que vinculan AF, seguridad y soberanía alimentaria. Por ello consideramos importante contribuir con nuevas reflexiones a esta discusión, más aún en un contexto de crisis alimentaria, en un marco de perspectivas conflictivas en el campo agroalimentario (tanto mundial, como nacional) y dada la marginalidad de la AF frente al avance del agronegocio.
La exposición que sigue se organiza con los antecedentes del caso, para luego esbozar un breve recorrido histórico y conceptual sobre agricultura familiar, seguridad alimentaria y soberanía alimentaria. Luego, nos ocupamos de cuestionar el devenir de la problemática del hambre en la Argentina. Seguidamente, analizamos cómo se origina y plantea la relación entre seguridad alimentaria y agricultura familiar en el ámbito del Mercosur, específicamente en la Reunión especializada de agricultura familiar (REAF) por su ingerencia en estas temáticas. Para ello, comenzamos esbozando algunos antecedentes de esta institución (su composición, su historia y sus diferentes propuestas) y las posiciones y planteos de los referentes de la Argentina. En el siguiente apartado nos referimos a los programas públicos nacionales cuyos componentes se relacionan con la seguridad alimentaria. Por último, realizamos una reflexión que recupera la interrelación entre las distintas temáticas relevadas, concluyendo con nuevas preguntas e hipótesis que amplían la discusión que aquí se propone.

Antecedentes
Los antecedentes que vinculan seguridad y soberanía alimentaria con AF refieren repetida y significativamente a la experiencia brasileña, tanto en relación con la política pública como al accionar de las organizaciones y movimientos sociales. Es el caso de la trascendente influencia del
Movimiento Sin Tierra –MST– del Brasil para las organizaciones de productores familiares de la
Argentina. De aquí que consideremos necesario recuperar en el análisis de esta temática el contexto
de las experiencias que se dan en el ámbito del Mercosur e investigar las diversas cuestiones que, al respecto, aparecen en la REAF, porque es en este ámbito donde los representantes de los gobiernos del Mercosur discuten sus propuestas de desarrollo para el sector de la AF. En la Argentina, desde la década de 1990 se han sucedido numerosos programas de desarrollo rural (PDR) dirigidos a la atención de la AF. Sin embargo, no conforman una política para la AF (Manzanal et al: 2008). Las estrategias sobre seguridad alimentaria están presentes sólo en algunos de ellos y delimitada a alguna cuestión particular. En general, entre otras cuestiones aparece la producción de autoconsumo dirigida a garantizar una adecuada alimentación para la familia agrícola. En algunos casos, asimismo, apoyan la venta de los excedentes de autoconsumo; por ejemplo en ferias francas donde la relación directa
entre productor y consumidor abarata los precios. Sin embargo, esto no puede considerarse estrictamente un accionar vinculado con la seguridad alimentaria aunque el precio de venta sea
más conveniente que en otros mercados, porque sólo acceden a los alimentos los que tienen capacidad económica para comprar los productos. Es decir, no hay en los PDR una estrategia centralmente dirigida a que la AF se constituya en proveedora de los alimentos requeridos para atender los problemas de hambre y desnutrición de la población en general (con la excepción del caso del Prohuerta -INTA y Ministerio de Desarrollo Rural- que por otra parte tampoco focaliza en la AF, sino en la difusión de huertas fundamentalmente urbanas).
En realidad, tampoco hay una única estrategia en el conjunto de los PDR que aparecieron desde
mediados de la década de 1980 (casi simultáneamente con la recuperación democrática de la Argentina) potenciando el accionar público y fortaleciendo las instituciones vinculadas con la AF
(identificada entonces como minifundistas, pobres rurales, pequeños productores). Proyectos, programas y direcciones pertenecientes a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentación (SAGPyA) se difundieron por todo el país solventados con fondos del presupuesto
público, preferentemente nacional, pero además complementados, en la mayoría de los casos, con importantes recursos de fuentes internacionales, que derivan en deuda externa. De distinta forma todos ellos lograron instalar la problemática en las provincias y contribuir a la formación de técnicos
y de instituciones locales Pero fue desde el conflicto “del campo” de marzo de 2008 2, que la atención a la AF adquirió un especial y significativo reconocimiento por parte del Gobierno nacional. A causa de este conflicto y como una respuesta que podría interferir en la alianza de los grupos opositores, el Gobierno mostró un mayor interés en el sector de la AF, creando organismos estatales específicos y modificando la estructura institucional respectiva.
Por ejemplo, en el transcurso del año 2008 se creó una Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar. Más tarde (1-10-2009) la SAGPyA pasó a ser Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca (MAGyP) con lo cual la Subsecretaría se constituyó en Secretaría de Desarrollo
Rural y Agricultura Familiar y, dependiendo de ésta, se conformó la actual Subsecretaria de Agricultura Familiar. En 2008, en el ámbito de la REAF, se sostuvo que para el siguiente año (2009)
aparecería un plan único dirigido a la AF, lo cual supone la elaboración de una política estratégica
para el sector, reemplazando a todos los PDR superando superposiciones y contradicciones. Sin
embargo, a mediados de 2010, el mismo aún no ha aparecido.

Temas y conceptos

Agricultura familiar
El término “agricultor familiar” está adquiriendo en el país un uso muy amplio y difundido.
Recientemente ha sido adoptado desde el ámbito de las políticas públicas y desde muchas de las
organizaciones representativas de este sector social.
En los hechos no se han logrado consensuar las múltiples y ricas discusiones conceptuales acaecidas
varias décadas atrás, que desde el ámbito académico de la sociología, la antropología y otras disciplinas de las ciencias sociales, buscaban identificar a los sujetos sociales vinculados con la
problemática agraria. Por ello, cabe preguntarse ¿qué es la AF? ¿qué tiene de diferente la categoría
de agricultor familiar y la de campesino, pequeño productor, colono, chacarero, trabajador rural, minifundista? O mejor aún: ¿a quién incluye y a quién excluye esta nueva definición?
No es el fin del presente trabajo recuperar aquella polémica histórica sobre el sujeto social agrario.
En un trabajo anterior (Manzanal, 1993: 23) planteábamos que ya desde la teoría clásica y desde el
marxismo, “campesino” aludía a la relación trabajo familiar-tierra que se daba en una pequeña explotación de producción-consumo, generalmente agrícola. Posteriormente, y a partir de la distinción entre campesino pobre, medio y rico, comenzó desde las políticas públicas a asociarse el concepto de campesino con una variable más operativa como la de “pequeño productor”. Conjuntamente, este modo de observar distintos estratos de campesinos viabilizó la construcción de tipologías para gestionar dichas políticas. Archetti y Stolen (1975) al intentar mostrar la variada composición de las explotaciones familiares en el caso argentino, propondrán hablar de farmers, para diferenciar entre el campesino y aquel productor que aun utilizando mano de obra familiar, logra acumular capital. A este sector se dirigieron diversos planes de desarrollo promovidos desde los propios gobiernos y organismos de financiamiento internacional. Así, por ejemplo, durante los años ‘60 y ‘70, el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola -CIDA- impulsó estudios sobre tenencia de la tierra y planificación económica en seis países de América latina. Uno de ellos era la Argentina, aquí el trabajo estuvo a cargo de un organismo de planificación del Estado: el ex Consejo Nacional de
Desarrollo -CONADE- y el Consejo Federal de Inversiones -CFI- (Manzanal, M. 1993: 97). En aquel
momento histórico primaba la concepción de que la concentración de la propiedad de la tierra impedía una agricultura competitiva. Se buscaba, entonces, generar oportunidades para agricultores
y colonos, de tipo “farmer”, para que accedieran a explotaciones cuyos tamaños permitieran lproducción competitiva en mercados nacionales e internacionales.
Por otro lado, también entonces se reconocía la figura del minifundista, como aquel productor cuya
parcela en explotación tenía un tamaño tan pequeño que resultaba inviable para el mantenimiento
del grupo familiar en las condiciones medias de la producción en cuestión. Esta situación, sumada
al contexto de grandes explotaciones improductivas, planteaba la necesidad de transformar la estructura agraria y, en muchos casos de países latinoamericanos, promover la reforma agraria.
Ya al promediar la década de 1980 comenzó desde la política pública a hablarse de pobres rurales
y de pequeños productores, a veces indistintamente y es más cerca del segundo milenio cuando
se generaliza el término: agricultura familiar. Soverna et al (2008: 1) sostienen que “la instalación de la problemática de la agricultura familiar (AF) en el país llega de la mano del MERCOSUR”. Y afirman que fue la COPROFAM -Coordinadora de Organizaciones de la Producción Familiar del
MERCOSUR-3 la que “solicita en la Cumbre de Presidentes de Montevideo, en diciembre de
2003, la creación de un grupo ad hoc para que proponga una agenda de política diferencial para la
agricultura familiar”, la que se debería diferenciar de la agricultura empresarial.4 Estos autores
interpretan que: “la novedad no está representada por el uso del concepto, que tenía abundantes
antecedentes, sino en que el mismo apareciera asociado a la necesidad de definir políticas, en
consonancia con lo que ya venían haciendo Chile y Brasil”.5
Al respecto Schiavoni (2010) y en relación con el caso argentino
considera que: La agricultura familiar en la Argentina es una categoría en construcción. Su definición y alcances son objeto de múltiples negociaciones en las que intervienen científicos sociales, técnicos, administradores y organizaciones agrarias.
El uso de la denominación se generaliza en la última década, abarcando no sólo a los farmers pampeanos sino a un amplio y heterogéneo conjunto de extensión nacional. La noción comienza a circular en conexión con fines prácticos (definir políticas) y, a partir de determinados acontecimientos, tales como la Mesa Nacional de Organizaciones de Productores Familiares (1994) y
la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar del Mercosur (2004).
Con una mirada semejante, Schneider y Niederle (2010) y desde el caso brasileño afirman (traducción nuestra): ¿Qué es un agricultor familiar? Sin apelar a las definiciones teóricas, se podría concordar que un agricultor familiar es todo aquel sujeto que vive en el medio rural y que trabaja en la agricultura junto con su familia. Así definido, por el sentido común, el agricultor familiar abarca una diversidad de formas de hacer agricultura. (…) Si tomamos el Brasil de norte a sur, es posible encontrar una diversidad muy grande de agricultores familiares, muchos de ellos con denominaciones locales y regionales muy específicas, tales como los colonos (en el Sur), “sitiantes” y moradores (en el Nordeste), “caipiras” (en el Sudeste y Centro Oeste) y “ribeirinhos” (en la región amazónica).
La denominación agricultura familiar ganó espacio político, académico y social en el Brasil a partir de mediados de 1990. (…) La creación y el reconocimiento de la agricultura familiar se debe a las luchas del movimiento sindical por crédito, mejora de precios, formas de comercialización diferenciadas, implementación de la reglamentación constitucional de previsión social rural que
ocurrieron en el período en que el Brasil ingresaba en la “onda neoliberal”, en el inicio de la década de 1990. Pero la consolidación vino con la creación del Programa Nacional de Fortalecimiento da Agricultura Familiar (PRONAF), a través del decreto presidencial Nº 1.946, de 28 de julio de 1996 y, más tarde, con la ley de la Agricultura Familiar (Nº 11.326, de 2006).
Por otro lado, cuando se trata de operacionalizar este concepto (especialmente desde el ámbito público) se utiliza una clasificación a partir de distintas categorías ligadas con el tamaño de la parcela, la contratación de mano de obra, la disponibilidad de maquinaria y su antigüedad, la utilización del trabajo familiar en forma preponderante, etc. De este perfil (que prioriza categorías económicas) surgieron tres tipos de agricultores familiares según su nivel de capitalización (Obschatko, 2007: 9). En una reciente actualización de esta tipología se agregó una cuarta categoría que incorpora a productores más capitalizados.
Ambas tipologías fueron encargadas por el PROINDERSAGPyA y esta ampliación se debe a una decisión de la SAGPyA vinculada con “definir políticas de desarrollo rural para un universo más amplio que el de los pequeños productores comprendidos en el primer estudio”. Lo cual también se relaciona con la creación del Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF) y, según señalan, con el fin de aproximarse a una cuantificación de la agricultura familiar en los términos de la resolución 255 que define al Núcleo Agricultor Familiar (NAF) como: “una persona, o grupo de personas, parientes o no, que habitan bajo un mismo techo en un régimen de tipo familiar, es decir, comparten sus gastos en alimentación u otros esenciales para vivir y que aportan o no fuerza de trabajo para el desarrollo de alguna actividad del ámbito rural. Para el caso de poblaciones indígenas el concepto equivale al de comunidad” (Obschatko, 2009: 15). Los autores de  este trabajo señalan expresamente que su categoría se encuadra dentro de los límites impuestos por la información censal
y que entonces estas “explotaciones agropecuarias familiares” no son la totalidad del universo de la “agricultura familiar -que incluye otras familias vinculadas con la agricultura o el ámbito rural, pero
que no necesariamente son explotaciones agropecuarias” (Ibíd.). Es decir, quedan afuera sectores rurales que trabajan en el campo o en actividades agrícolas bajo formas familiares pero que no aparecen en el censo porque no lo hacen dentro de una explotación agropecuaria.
Precisamente, la manera como el Foro Nacional de Agricultura Familiar (FoNAF) entiende a la AF
incluiría a estos sectores porque es más amplia, no se vincula sólo con las explotaciones agropecuarias y dista de ser económica.6 El FoNAF define a la AF como una “forma de vida” y “una cuestión cultural”. Aquí está presente el aporte familiar pero no sólo como fuerza laboral sino también como medio en el que se da la transmisión de saberes, valores y otras características propias de la identidad del sector. Esta concepción, al no ser estrictamente socioeconómica o estadística/censal, incorpora a sectores que no aparecen bajo otras definiciones. Así el FoNAF incluye como parte de ese universo, por ejemplo, a quienes realizan minería artesanal o turismo rural (FoNAF, 2007) y que no lo hacen a partir de una explotación agropecuaria identificada en los censos.
Esta amplitud en la delimitación de la AF constituye una estrategia política de las organizaciones dirigida a reconocerse y reivindicar una base social amplia (como sostiene Baranger, 2008: 58-60).
En cambio, la política pública requiere cuantificar el universo de sus beneficiarios y las posibilidades
de hacerlo no son siempre factibles y similares entre los países.
Es por ello que la REAF en su reglamento interno establece que los términos “agricultura familiar” y “agricultura campesina” podrán ser utilizados de acuerdo con la conveniencia de cada Estado parte (REAF, 2004).
6 El FoNAF es una entidad que busca representar a los agricultores familiares de
Argentina. Se presenta como un propuesta participativa de Desarrollo Rural para las
organizaciones del sector, en el tercer apartado explicamos cómo fue el proceso que
le dio origen.

Seguridad alimentaria
El término seguridad alimentaría surge a mediados de la década de los ‘70 a partir de trabajos
realizados por FAO. En 1974 tiene lugar la Conferencia Mundial sobre la Alimentación convocada
por ONU y en ella se definió a la seguridad alimentaria como una situación en la “que haya en todo
tiempo existencias mundiales suficientes de alimentos básicos (...) para mantener una expansión
constante del consumo (...) y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” (FAO,
2006:
1). Estas discusiones retomaban documentos internacionales que ya desde 1924 planteaban
la alimentación como un derecho humano (Aguirre, 2005: 27).
Luego, durante los años ‘80, y en consonancia con el contexto neoliberal dominante, la idea implícita
en este concepto fue transformándose para centrarse sobre la capacidad para abastecerse de alimentos, significando un traslado de responsabilidad hacia el individuo (Ibíd.: 28).
Amartya Sen criticará esta postura, ya que para él la problemática no reside en la producción, sino en el acceso de la población a los alimentos.7 Un antecedente de esta posición la podemos encontrar ya a mediados del siglo XX en los trabajos de Josué de Castro, que afirmó que “el mundo dispone de recursos suficientes para permitir tipos adecuados de alimentación por parte de todas las colectividades. Y si, hasta ahora, muchos de los huéspedes de la tierra continúan sin participar del banquete, es porque todas las civilizaciones, inclusive la nuestra, se han mantenido y estructurado
sobre la base de una extrema desigualdad económica” (De Castro: 1975: 357). En la Cumbre Mundial sobre Alimentación realizada en 1996, se adopta la definición de seguridad alimentaria más aceptada
actualmente. En ella se sostiene que: “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (cursiva nuestra -FAO, 1996).
No podemos dejar de mencionar que, como sostiene Carballo (s/f:
2), este reconocimiento resulta un poco tardío. El autor afirma: “quela seguridad alimentaria de la
población tenga mucho más que ver con el acceso a los alimentos que con su producción, como
`descubre´ por primera vez en la historia la `Cumbre Mundial, de la Alimentación´ organizada por la
FAO en 1996, sólo reconoce un fenómeno del que existían múltiples constataciones anteriormente
negadas”.
7 Sen basó sus afirmaciones sobre el estudio de hambrunas. En todos los casos estudiados
los alimentos estaban disponibles, pero los pobres no pudieron acceder a
ellos. “A partir de este estudio, para comprender el hambre, la disponibilidad de alimentos
perderá importancia frente al estudio del acceso” (Aguirre, 2004: 2).

De todos modos, cabe señalar que esta forma de concebir la problemática alimentaria ha tenido
profundas consecuencias en las políticas que los países llevaron a cabo, porque se piensa mayormente
en el acceso a los alimentos en relación directa con el poder de compra del salario que recibe una persona. En el caso de aquellos que han sido marginados por el mercado laboral se proponen políticas de corte asistencial para proveerles los alimentos que no puedan comprar en el mercado.
En la Argentina esta concepción tuvo recepción manifiesta a través de diversos programas que desde los años 80 se fueron implementando y cuyas principales acciones se limitaron a garantizar el acceso físico a través de cajas de ‘alimentos baratos’ repartidas en aquellos sectores sociales sin capacidad de comprarlos.

Soberanía alimentaria
Las limitaciones que muchas organizaciones encontraron en la definición de los problemas de la
alimentación realizada por la FAO, condujo al surgimiento de una nueva idea-fuerza: la soberanía
alimentaria. El término surge mediante el impulso de Vía Campesina (VC)8, que ya en la cumbre de FAO de 1996 plantea miradas alternativas para reencauzar la producción de alimentos y para enfrentar las crisis alimentarias. Luego de aquel evento, VC impulsó junto a otros actores los Foros por la Soberanía Alimentaria, que se instituyeron como cumbres paralelas a las realizadas por FAO. En 2001, en La Habana, se organizó el primero de ellos. En él definieron qué soberanía alimentaria
es:
“el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base sobre la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales”.9
Es notorio el quiebre que esta definición introdujo en relación con las políticas que la anterior
definición de FAO pretendía instituir. Lo fundamental es que tal propuesta ya no postula que para
garantizar la alimentación sea necesario proveer de alimentos a bajos precios (muchas veces a través de grandes empresas de alimentación que monopolizan el mercado), sino que hace hincapié
en otras cuestiones.

8 Vía Campesina es una organización internacional de agricultores, surgida en mayo
del 1993, en una conferencia llevada a cabo en Mons, Bélgica. El objetivo común que
persiguen las diferentes organizaciones adheridas a VC es rechazar el modelo neoliberal
de desarrollo rural y lograr la soberanía alimentaria.
9 Declaración final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria. La Habana, Cuba, 7
de septiembre de 2001.

Las que corresponde analizar detenidamente porque implican modificaciones importantes para toda formulación de políticas y prácticas de desarrollo en general que pretenda reconocer o incorporar en
sus planteamientos la soberanía alimentaria Esto se profundiza más aún en el siguiente Foro realizado en Roma durante el año 2002. Allí los movimientos sociales participantes definen el término con más
amplitud. Se habla ahora del derecho a definir “políticas agrarias, de empleo, pesqueras, alimentarias y de tierra”.10 Ahora, en esta nueva delimitación se trasciende la mera producción de alimentos y se
pone mayor énfasis en la necesidad de que las comunidades locales puedan controlar las políticas y
los recursos. Entonces, en este contexto y subrayando sus principales alcances, la soberanía alimentaria se caracteriza porque:
a) es un derecho de los pueblos;
b) son los pueblos y comunidades locales los que deben definir y controlar sus propias estrategias sustentables de producción, distribución y consumo;
c) se fundamenta sobre la diversidad de los modos de producción local;
d) la base de la alimentación está en la pequeña y mediana producción agropecuaria (lo cual implica cuestionar el consumo de alimentos proveniente de las agroindustrias);
e) respeta la diversidad de las prácticas alimentarias de cada cultura, es decir se plantea un consumo que siga las pautas alimenticias propias de las diferentes comunidades, regiones, ámbitos territoriales (no masivo, ni normalizado, ni regulado por el modelo dominante);
f) promueve que los actores locales encaren procesos de autogestión en sus territorios, controlando sus políticas y recursos para en definitiva poder fortalecer y consolidar sus propios modos de producción, comercialización y gestión en cada ámbito rural en cuestión
Sin lugar a dudas, esta postura se contrapone con muchas políticas de seguridad alimentaria que,
con frecuencia, dependen de recursos provenientes de organismos internacionales. En estos casos dichos organismos fijan los criterios a aplicar y dejan escaso margen para la decisión desde los
actores y desde los ámbitos locales.
10 Declaración política del Foro de las ONG/OSC para la Soberanía Alimentaria. Roma,
8 al 13 de junio de 2002.

En América latina el término viene teniendo mayor relevancia por el impulso que los movimientos
sociales le han dado. Lo cual ha llevado a que algunos Estados lo han empezado a tomar como
propio. Un ejemplo de ello aparece en los países miembro del bloque de Alianza Bolivariana para
los pueblos de Nuestra América (ALBA) que en 2008 reunió en la ciudad de Managua a sus mandatarios en una Cumbre Presidencial sobre Soberanía Alimentaria.11
De todos modos, el sentido que le dan los Estados al término difiere del de las organizaciones
sociales. En general, para los Estados la soberanía alimentaria refiere a que el país pueda garantizar
la alimentación de su población sin necesidad de importar alimentos de otros países. No pone el acento en el rol de las comunidades planteado por las organizaciones.
Bajo esta concepción, los productores familiares cumplen a lo sumo la función de proveedores
de los alimentos para que el Estado garantice la alimentación de la población en general . En el caso argentino, esta concepción estatal también quedó plasmada en las palabras de la presidenta de la Nación, Cristina Fernández, quien al momento de lanzar la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, el 9 de octubre de 2009, sostuvo que los agricultores familiares son aquéllos que “contribuyen todos los días a construir soberanía alimentaria para el pueblo argentino”. Esta afirmación no expresa exactamente la postura del FONAF, que considera que la soberanía alimentaria es un derecho a ejercer por las propias comunidades.12 Es necesario comprender esta
divergencia en toda su dimensión para analizar las consecuencias y las disputas que pueden gestarse
en torno de las políticas públicas vinculadas con la problemática alimenticia y con la AF. Ya que estamos observando que en el presente en la Argentina aparecen políticas, proyectos, programas y
propuestas dirigidos tanto a los agricultores familiares,13 como al sistema agroalimentario en su
conjunto14, y que postulan diferentes acciones en nombre de la soberanía alimentaria.

11 En la actualidad, el ALBA está conformado por Venezuela, Ecuador, Cuba, Bolivia, Honduras, Dominica, Nicaragua, Antigua y Barbuda y San Vicente y las Granadinas. Un dato que refuerza esa afirmación es que Ecuador, Venezuela y El Salvador sancionaron sus “leyes de soberanía alimentaria” (el último no pertenece formalmente al bloque del ALBA, pero esta en vías de ingresar).
12 “La Soberanía Alimentaria es el derecho de las comunidades a definir sus políticas agrícolas, de pesca y ganaderas que sean apropiadas a sus circunstancias exclusivas. Esto incluye el derecho a la alimentación y a la producción de alimentos”. Ver en http://www.fonaf.com.ar/documentos/Soberania_Alimentaria.pdf
13 Es por ejemplo el caso del IPAF Pampeana del INTA. Dentro del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) funcionan los Institutos de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (IPAF). El IPAF de la zona pampeana promueve la vinculación entre AF y soberanía alimentaria.

Debemos tener en cuenta que las diferentes concepciones de soberanía alimentaria conllevan
distintas prácticas. Por ejemplo, si nos ubicamos en el contexto predominante de lo que podemos
denominar la “concepción estatal”, podrían postularse políticas sustentadas sobre el abastecimiento
del mercado interno a partir de productos masivos elaborados por grandes empresas agroalimentarias
locales a precios accesibles. En este caso, aun cuando la materia prima (carne, leche, trigo) sea adquirida a los productores familiares, no se estará sosteniendo el tipo de modelo y de transformación productiva, cultural y social, hacia la que apunta la soberanía alimentaria para las organizaciones sociales que la sostienen. Porque para éstas importa la autogestión, el control de los recursos, de modo de garantizar el fortalecimiento de los productores y actores locales. Es decir, en cada territorio se está apuntando a una disputa de poder, a una transformación del modelo actual de producción, consumo y comercialización, que en definitiva requiere modificaciones en la estructura de tenencia de la tierra y en el control de los recursos a favor de las actores y comunidades locales.

Breve reseña del hambre en el “granero del mundo”
Si tomamos como punto de partida la definición de seguridad alimentaria podemos definir al hambre (o inseguridad alimentaria) como la situación en que las personas no pueden acceder a los alimentos básicos para sustentar su vida. Y entonces, como lo plantea Josué de Castro en su obra Geografía del Hambre (1950), podemos distinguir entre hambres individuales y hambres colectivas pero también de hambres totales (inanición) y hambres parciales (malnutrición).15 En esa gran obra el autor postuló que el hambre era un tema tabú y que sus trabajos tropezaban con la dificultad de la inexistencia de datos. Sin embargo, pudo comprobar que “por lo menos dos tercios de las poblaciones sudamericanas (cerca de 60 millones de individuos) se encontraban en un estado permanente de subnutrición y que por lo menos un tercio (cerca de 30
millones de individuos) vive en un estado de verdadera hambre crónica” (1950: 306).

14 Es el caso del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal, 2010 – 2016 (PEA2) recientemente anunciado por la Presidenta de la Nación, y aún en elaboración.
15 Esa afirmación también la recuperan otros autores, como Aguirre (2005) quien diferencia entre dos niveles de seguridad alimentaria macro (países, regiones) y micro (personas, familias). Esta autora estudió el hambre oculta (lo que Josué de Castro llama parcial) a través de las estrategias de consumo de las familias del área Metropolitana de Buenos Aires.

 ¿Fue la Argentina, como tradicionalmente se piensa, una excepción a esa situación del subcontinente? La apreciación generalizada es que en la Argentina el hambre no constituyó un problema, salvo contadas excepciones. Históricamente se lo consideraba un país donde la provisión de alimentos estaba garantizada para toda la población. Sin embargo, ya a principios de siglo XX, en pleno auge del modelo agroexportador, Juan Bialet Masse en su “Informe sobre el estado de la clase obrera en el interior de la República” había advertido sobre situaciones en que las personas no alcanzaban a cubrir sus necesidades alimenticias. Observó que en la provincia de Tucumán tanto el salario como la ración alimenticia eran insuficientes, situación que conllevaba “efectos de degeneración”, como el alcoholismo (1985 [1904]: 230- 231). Una situación parecida encontró en otras regiones que analizó.16 Otra muestra de que algunos sectores no pudieron tener acceso efectivo a una buena alimentación son los sucesivos planes enfocados hacia el sector de la niñez y gestados desde el Estado y sus instituciones educativas. Entre ellos está la Copa de Leche (1906), que fue derivando en comedores escolares (1938), la ley Palacios -que creó la dirección de Maternidad e Infancia, encargada de repartir leche a embarazadas y niños (Britos et al, 2003)-. Todos, al ser focalizados al sector de la niñez, de algún modo ocultaban la falta de alimentación como un problema social de amplio alcance. A mediados de la década de los ‘80, a poco de retornada la democracia,
el Estado reconoció el deterioro de la situación alimentaria. Por ese motivo se implementó el Programa Alimentario Nacional (PAN). Un programa con un carácter asistencial destinado a complementar la alimentación de más de 1 millón de familias de los sectores más carecientes de la
población. A decir de Sergio Britos (et al): “el PAN es quizá el paradigma de una historia que continúa vigente luego de 20 años y que puede sintetizarse en la concepción gastronómica de las políticas sociales y la concepción asistencialista de las políticas alimentarias” (Britos et al., 2003:
23)17.
16 En La Rioja: “Los pobres todos me lloran miseria, y ¿cómo no, si ganan 80 centavos y
la ración mínima es de 99 (...) Ese déficit se traduce en miseria y hambre, en alimentación
insuficiente (...)” (Bialet Masse, 1985: 254).
17 Para Britos la concepción gastronómica se basaba sobre que el foco del plan era la
complementación alimentaria de las familias pobres, que buscaba alcanzar un aporte
nutricional cercano al 20% de las necesidades de esas familias. La concepción asistencialista
es la que considera a ciertos sectores meramente como receptores de algún bien, en este caso alimentos, negando de esa manera la posibilidad de solucionar de manera autónoma los problemas de la pobreza, entre ellos el hambre.

Los resultados de ese plan no pudieron amortiguar el impacto de la crisis que se desató hacia fines
de la década. Así, en 1989 se puso en evidencia, a partir de los saqueos a supermercados, almacenes
y casas de comida, que el hambre era un problema: (i) que afectaba a un amplio espectro de población y no sólo a pequeños grupos de sectores pobres concentrados en la infancia; y ii) que
no era sólo un problema circunstancial. La histórica desigualdad social
se manifestó en toda su crudeza cuando la hiperinflación de 1989 elevó a tal extremo el precio de
los alimentos que impidió que los sectores más empobrecidos accedieran a ellos y de este modo fue
evidente que el hambre era “un problema estructural inherente al modelo económico instaurado en
el país y a la evolución que ha tenido en él nuestro sistema agroalimentario” (Teubal, 1989: 88).
Miguel Teubal ubica los orígenes de este modelo a mediados de los años 70; considera que entonces
se dio un cambio en los “regímenes de acumulación” que impactó fuertemente en el sistema agroalimentario. Entre los factores más importantes, para entender el alza permanente de los alimentos señala: las características de la estrategia exportadora impulsada por el agro pampeano; el surgimiento de ‘productos de marca’ más elaborados pero más costosos; el surgimiento y la primacía
de los supermercados e hipermercados que se transformaron en ‘formadores de precios’; la creciente
integración vertical de la cadena agroalimentaria, en gran medida transnacionalizada (Ibíd.).
Durante la década de los ‘90, si bien el plan de Convertibilidad logró detener la expectativa inflacionaria, se fue configurando una crisis profunda en el sistema alimentario. Entre las causas de esa crisis, está la eliminación de las Juntas Nacionales de Granos y de Carnes, que garantizaban el precio sostén para los pequeños y medianos productores, lo cual hubiera evitado que muchos de ellos fueran alcanzados por la caída de los precios internacionales.
Teubal remarca que, sin embargo, esta depreciación en el sector agroalimentario no produjo un descenso de precios de los alimentos.
Sólo entre 1991 y 1993 “los precios del rubro alimentos y bebidas que integran el IPC aumentaron 49,7%, o sea un nivel sustancialmente mayor al índice general de precios” (Ibíd., 1994, 62)18. Esta tendencia que siguió hasta el estallido de la segunda ola de saqueos, en diciembre de 2001, puso nuevamente en evidencia que los problemas de acceso a la alimentación seguían sin solucionarse.

18 “Desde abril de 1991 hasta marzo de 1993 el IPC registra un incremento del 38,1%”
(Teubal, 1994: 62).

La salida de esta segunda crisis macroeconómica, se dio por medio de una devaluación de la moneda, que impulsó una nueva estrategia exportadora por parte de los grandes y medianos productores.
Esto se tradujo en un aumento de precios de los alimentos en el mercado interno, ya que la política exportadora de la Argentina se debate en la paradoja de que sus exportaciones básicas se componen de alimentos de la canasta familiar. Por ello, cada aumento en los precios de exportación de los agroalimentos repercute directamente en los precios internos de los productos de consumo alimenticio masivo. Para hacer frente a esta situación a fines del año 2003 se lanzó el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, conocido como “El hambre más urgente”. Este plan, a diferencia de los anteriores, intentó articular, en alguna medida, la práctica asistencial con la autoproducción de alimentos -en granjas y huertas, familiares o comunitarias- y con programas destinados a los pequeños productores, por ejemplo con el Programa-Pro Huerta19. En los últimos años si bien la
situación social mejoró notablemente respecto de 2002, se puede afirmar que al menos un 12% de la población se encuentra bajo la línea de pobreza y más de un 3% bajo la línea de indigencia. 20 Esto significa que 4.800.000 personas tienen dificultades para alimentarse de manera estable, ya que no pueden acceder a la Canasta Básica Total (alimentos y bienes no alimentarios) y aproximadamente
1.300.000 no acceden en forma autónoma a la Canasta Básica de Alimentos. Sin embargo, se han implementado recientemente medidas que impactan fuertemente en esos sectores. Nos referimos a la puesta en marcha de la Asignación Universal por hijo que, según estudios prospectivos realizados
calculan que los niveles de indigencia podrían reducirse entre un 55% y un 70 %.21

19 Ministerio de Desarrollo Social. Resolución Nº 2040, artículo 4: “El PNSA articulará su
ejecución con el Plan Materno-Infantil (...) asimismo, integrará en sus componentes al Proyecto Pro-huerta, del Instituto Nacional De Tecnología Agropecuaria (INTA)”.
20 Esta información proviene del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Sin obviar la controversia pública existente sobre la fidelidad de los datos del INDEC, podemos concluir que estos datos resultan por sí mismos elocuentes, aunque ellos puedan estar por debajo de los niveles reales. Ver en: http://www.indec.gov.ar/nuevaweb/ cuadros/74/sh_pobrezaeindigencia_continua.xls
21 Dada su reciente implementación no hay datos (ni públicos, ni privados) sobre el impacto de esta medida. La información arriba expuesta surge de un documento elaborado por investigadores del CEIL, un centro de investigación reconocido, que trabajan a partir de proyecciones y datos hipotéticos: Agis, E.; Cañete, C y Panigo, D (2010). “El impacto de la Asignación Universal por hijo en Argentina”. Disponible en: http://www.ceil piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf

Finalmente, es importante mencionar que en este marco de políticas vinculadas con la seguridad
alimentaria se lanzó recientemente el “Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal 2010-2016” (PEA2), que según sus planteos busca incidir en el precio de los
alimentos actuando sobre la generación de valor de la cadena agroalimentaria nacional.22

El Brasil y la REAF en el fortalecimiento de las políticas para la AF 
En el Brasil, la importancia relativa que fue adquiriendo la agricultura familiar en las políticas públicas ha sido una consecuencia de las presiones ejercidas por las organizaciones del sector hacia el Estado desde mediados de los
años ‘80 y no una mera voluntad del gobierno. De este proceso dan cuenta varias investigaciones
(Medeiros, 2010; Mielitz Netto, 2010) que rescatan la historia de la formación de la noción de AF
en el Brasil. Ya en 1988 la Constitución previó la sanción de una ley agrícola dirigida a reconocer
la diversidad de situaciones al interior de dicha actividad. Esa ley se sancionó tres años después.
En 1995 se creó el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF) y
en 2000 el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA). De este modo, se conformó un segundo
Ministerio ligado con el tema agrícola, aunque destinado a ocuparse específicamente de la atención
de la AF.23 En el año 2003 apareció el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) desarrollado a
partir de la experiencia del plan “Hambre Cero” y de propuestas de la sociedad civil a través del
Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -CONSEA, órgano consultivo que asesora
el presidente de la República en la formulación de políticas y otras orientaciones para garantizar
el derecho a la alimentación- (Mielitz, 2010).
El PAA consiste en una política que al mismo tiempo que promueve la agricultura familiar atiende la
problemática de la inseguridad alimentaria y, además, se implementa a partir de las organizaciones
sociales y del respeto a las identidades y a la cultura de cada ámbito local. Con mayor detalle Mielitz (2010) sostiene:
La idea central del PAA es adquirir productos de los agricultores familiares, garantizándoles mercado y renta y destinar estos mismos productos a los grupos de población en condiciones de inseguridad alimentaria.

22 Se trata por ahora de un proyecto en elaboración que nos impide avanzar con un
mayor análisis. Sin embargo, si llega a consolidarse constituirá un punto importante de
nuestras futuras indagaciones acerca de la soberanía alimentaria.
23 Mielitz resalta la contrariedad que produjo en muchos referentes la existencia de dos
ministerios dirigidos a la atención de los temas agrícolas (Mielitz, 2010).

El mismo es operado a través de varias modalidades. Es posible la compra directa o la formación de
almacenamiento de productos de la agricultura familiar a través de asociaciones a través del MDA. Igualmente existe la modalidad de compra para donación simultánea a instituciones como asilos, poblaciones carentes, etc. y el estímulo a la producción y consumo de leche, operados por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). También la modalidad de adquisición para abastecimiento
de la alimentación escolar en escuelas públicas, guarderías etc. es operada por el Ministerio de Educación (MEC).
El límite de operación en 2008 fue de R$ 3.500 por familia /año, dando prioridad a productos agroecológicos obtenidos en cooperativas o en iniciativas de la economía solidaria.
De este Programa se destacan como aspectos positivos la capacidad de promover la creación de
organizaciones de mercados locales y regionales (institucionales, cooperativas y alternativos), la dinamización de las economías locales; la promoción, fortalecimiento y empoderamiento de las organizaciones de los agricultores familiares; de las organizaciones de la red socio-asistencial
(beneficiarios); la regulación y estabilización de los precios en el mercado local y regional; el estímulo a la organización y a la integración de sistemas locales de producción, comercialización y consumo del mismo modo que valoriza la transición y/o la adopción de sistemas de producción agroecológicos; mejora de la renta y de la autoestima de los agricultores, mejora de la calidad de
los productos, valorización de los productos locales y frescos en detrimento de los industriales, mejora de los precios pagados a los productores de la región por servir como referencia, mejora de la calidad de la alimentación de la población atendida, entre otros. Sin embargo, varios aspectos negativos también deben ser mencionados, casi todos ligados con la operacionalización del Programa, tales como la difícil ingeniería financiera que articula a los tres niveles de gobierno (federal, estadual y municipal), el atraso y las discontinuidades en la liberación de recursos, a veces por la falta de asistencia técnica adecuada, la falta de conocimiento por parte de los agricultores sobre las posibilidades del Programa y precios pagados inferiores a aquellos presentes en la región, desestimulando la adhesión.
A pesar de las críticas que le son hechas el resultado de la evaluación del programa es francamente positivo y las iniciativas de cambios que viene experimentando van corrigiendo sus imperfecciones. Por ser un programa todavía de corta existencia, tal vez más que juzgar los resultados ya alcanzados, que no son pocos, se deba valorizar su potencial en relación a los méritos arriba apuntados. 24
Es decir, el PAA es un programa que persigue al mismo tiempo la asistencia de dos sectores sociales
que, si bien en situaciones diferentes, requieren la atención del Estado: i) los desnutridos crónicos
y agudos, y ii) los agricultores familiares.

24 Traducción nuestra.

En un caso se trata de superar la situación de desnutrición que padecen, y en el otro promover y dinamizar su actividad agropecuaria. Pero asimismo es importante tener en cuenta el modo de aplicación en cada ámbito local, buscando el respeto de las prácticas alimentarias y de las
características culturales de cada territorio. Todo este conjunto además plantea desafíos en términos
de participación social y de desarrollo local.
Es como resultado de esta compleja línea de trabajo en el área de la AF que el gobierno brasileño,
por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores y del MDA, elaboró su propuesta de crear un
espacio político del Mercosur donde insertar la especificidad de la AF (según la exigencia planteada
en la “Carta de Montevideo”, mencionada anteriormente). Una de sus fundamentaciones era que
este sector “representa la mayor parte de las explotaciones rurales, genera la mayor parte de los
empleos y produce gran parte de los alimentos” (REAF, 2006: 3). Laudemir Muller, del MDA, definió que: “no era posible lograr una integración verdadera si la gran mayoría de los agricultores y agricultoras familiares estaban excluidos de las negociaciones. Fue por eso que tuvimos la iniciativa política de apostar a la integración a partir de la solidaridad y de la complementariedad, buscando la reducción de las asimetrías por medio de políticas públicas fuertes y promotoras del desarrollo
socioeconómico de forma inclusiva, democrática y participativa. La REAF representa la concreción de esta iniciativa” (Ibíd.: 33). Ya a fines del año 2004 empezó a funcionar plenamente la REAF,
cuyo reglamento institucional fue discutido por los países miembros.25 La finalidad con la que se
creó este organismo fue “fortalecer las políticas públicas para el sector, promover el comercio de
los productos de agricultura familiar y facilitar la comercialización de productos de la agricultura
familiar” (Res. 11/04 del Grupo Mercado Común -GMC). El cumplimiento del objetivo emanado de
esta resolución se puso por encima de la discusión sobre quiénes pertenecían a la categoría de AF.26 Tanto fue así que recién en 2006, durante la VI reunión, en las discusiones sobre facilitación del
comercio se establecieron las “Bases para el reconocimiento y la identificación de la Agricultura
Familiar en el Mercosur”. O sea que, durante los primeros años se discutía sobre la importancia de
afianzar políticas, pero no se tenía claro quiénes integraban el sector beneficiario.

25 En los 6 años que lleva funcionando la REAF se realizaron 13 reuniones, la última entre el 1 y el 4 de junio de 2010, en la ciudad de Mar del Plata.
26 Como mencionamos anteriormente, la REAF en sus primeros años no tenía definición
sobre la categoría, por ello resolvió que: “Para fines de esclarecimiento, queda entendido
que el término ‘agricultura familiar’ y ‘agricultura campesina’ podrán ser utilizados
de acuerdo con la conveniencia de cada Estado Parte” (REAF, 2004)

 En el año 2007 esas ‘bases’ se transformaron en ‘directrices’ cuando fueron aprobadas por el Grupo Mercado Común, y las delegaciones se comprometieron a instrumentar sus respectivos Registros Nacionales Voluntarios (ReNAF para el caso argentino). De este modo, en la Argentina comenzó a afianzarse la AF en la agenda política (más allá de que el sector y bajo otras denominaciones -pequeños productores, campesinos, minifundistas- venía siendo objeto de acciones públicas
a través de diferentes programas). Pero en este caso, corresponde señalar, no fueron las organizaciones las que se impusieron con su presencia en el Mercosur, sino que fue el Estado el que instrumentó los mecanismos necesarios para que éstas pudieran expresarse. En un primer momento,
se impulsó la Sección Nacional Argentina de la REAF, donde participaban diversas organizaciones
que recibían el apoyo financiero para viajar y llevar su voz a las reuniones plenarias de la REAF.
En el devenir del proceso de diálogo entre las autoridades y las organizaciones, surgió el FoNAF.27 Es de destacar que este espacio de encuentro y discusión sobre los problemas de los agricultores
familiares muy rápidamente pasó a formar parte de la SAGPyA: mediante la resolución 132/06 la SAGPyA resolvió que varios de sus funcionarios (coordinadores de diversos Programas)
pasaran a integrar el FONAF, designando como su presidente al propio Secretario de la SAGPyA
(quien podría delegar el cargo).28 Asimismo, la Sección Nacional de la REAF, luego de creado el
FoNAF, dejó de funcionar como un encuentro amplio para todas las organizaciones. Por lo contrario,
desde entonces sólo participan de la REAF quienes forman parte del FoNAF.29 Esto nos lleva a plantearnos algunos interrogantes contradictorios respecto de la incorporación del FoNAF a la
SAGPyA. En primer lugar: ¿los integrantes del FoNAF constituyen una genuina representación
de los agricultores familiares del país que justifique que el Gobierno los haya incorporado a
la estructura estatal? ¿Es esta medida consecuente con los intereses de la AF, o inhibe su independencia, comprometiendo sus futuras demandas y acciones?

27 Ver FoNAF (2007).
28 Ver Resolución de la SAGPyA Nº 132/06. Disponible en: http://faolex.fao.org/cgibin/
faolex.exe?database=faolex&search_type=query&table=result&query=LEXFAOC063124&
format_name=@ERALL&lang=eng.
29 Llegamos a esta conclusión luego de comparar la integración de la FoNAF y de la
REAF. Asimismo, observamos que después de junio del 2006 no se registraron participaciones
de organizaciones por fuera del FONAF con excepción de la UATRE
(Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores) que mandó tres representante
sólo a una reunión en pleno conflicto del campo (2008).

 El Movimiento Nacional Campesino- Indígena (MNCI) descree de esta situación y considera que el
FoNAF se convierte en una entidad “paraestatal”, que coacciona a las organizaciones del sector para que se integren al Estado. Al respecto afirma que sólo pueden acceder a los beneficios de las políticas dirigidas a la AF quienes se registran en el ReNAF Argentina y denuncian que sólo pueden participar de las mesas de elaboración de proyectos las organizaciones que pasen a integrar el FoNAF. 30
continua...